摘要
党的十八届四中全会通过的《*央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对完善公众参与政府立法机制提出了明确、具体要求，为构建公众参与政府立法的体制机制指明了方向。2018年5月，*务*修订《规章制定程序条例》，增加规定了公众参与政府立法的相关内容，2020年12月，山东省政府第97次常务会议通过了《山东省公众参与政府立法办法》并于2021年3月实施。社会公众参与政府立法程序工作，已经在社会意识层面和制度层面达成了共识，做好公众参与政府立法工作是贯彻以人民为中心的发展思想的具体体现，是在立法中集中民智、汇聚民意，确保立法接地气、可操作的重要途径和保障。但是在实际政府立法工作中，想要真正发挥公众参与的作用，仍然需要更加细致、科学的制度，可从参与主体、参与范围、参与程序等多个维度进行机制搭建。
“公众”的定义
蔡定剑教授认为公众参与立法是“公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为”，在《山东省公众参与政府立法办法》第二条中明确了“公众”，包括公民、法人和其他组织，特别是政府立法涉及的企业和行业协会商会等利益相关方，以及相关领域的专家、学者、法律工作者，人大代表、政协委员，民主党派、无党派人士等。
公众参与立法的价值
推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。
民主立法的核心在于为了人民，依靠人民。我国是人民民主专政的国家，公众参与立法作为人民参与管理国家事务的途径之一，有助于充分表达人民意志，保证立法程序的民主性。党的宗旨是全心全意为人民服务，规章的起草阶段，让公众通过各种渠道来的表达个人或团体的建议，充分考虑不同群体的利益要求，广泛征求社会各阶层和群体的意见和建议，使公众感受到自己是国家的主人，是法律规范制定的主体。
提高*治民主化，是保障公共利益和公众利益的必然要求。
地方立法作为适应本地实际情形的地方性制度建设，具备弥补、细化上位法的功能，这就要求不同地区地方立法要具有当地特色，且能按实际施行。公众作为社会生活主体，更能准确地聚焦当地亟待解决的社会事务，提供立法思路，表达利益诉求，确保公民的合法权益在法治体系下得到充分保障，立法成果得到有效落实。
防止行政自由裁量权的滥用，是实现程序正义的有效保障。
自由裁量权的行使由于没有硬性的标准而极易导致行政结果的不公平，所以，为了实现自由裁量权的正确运用，除了对自由裁量标准进行尽可能的量化和具体化之外，公众参与地方行政立法过程是根据理性行政的要求用来规定行政机关自由裁量权的可靠途径。同时，公众参与立法扩大了公众对公权力的干预度，强化公众对立法程序的监督，促进立法公开透明，从而防止权力滥用与地方保护，增强*家*权的合法性。
目前公众参与立法活动的局限性
“公众参与缺乏积极性和实效性”
目前，我国公众参与行政立法的意识还比较淡薄，立法作为一项*治性较强的工作，对于普通公众而言，一方面会惯性地认为立法是只属于立法机关的事情，与自身无甚相关，或认为即使提供了相关意见也不会真正被采纳，所谓公众参与只是形式化“走过场”，导致公众对参与立法活动积极性不高。另一方面，我国针对公众参与行政立法活动中提出的建议或意见采纳度不高。从公民个人情况看，受到自身生活环境和思维意识影响，加之对行政程序了解甚微，公民提出的行政立法建议往往缺乏实践性和科学性，立法建议的可行性采纳度不高，实际中，立法机关实现公众参与更多的是通过行业专家、教授、企业家等高阶人士的调研与座谈听取意见，从而受到专业人士的视角限制。在普通公众的意见收集与采纳重视程度不够，在一定程度上降低了普通公众的参与积极性，还易导致立法偏离群众生活实际。
“立法征询意见公开的广度不够”
目前，我国部分地方立法机关征求意见的途径多为在人大或政府官网发布立法项目草案，在一定时间内接受公众建议。这种方式直接导致大部分公众获取草案公开的信息受限，将受众间接限定为会将关注立法作为工作日常的专业人士。同时，立法公开往往仅公开草案，对起草说明、部门建议、基层意见的内容、采纳情况及理由公开不充分，无法满足公众对草案立法原意的理解需求，使公众参与的效果达不到理想化状态。
完善公众参与立法的建议
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“拓宽公众参与路径”
在建立公众参与政府立法机制中，可以设定固定参与和选择性参与两种方式。其中，固定参与指在固定学科、行业、商会、团体、组织等建立参与政府立法公众代表人选库，在针对个别领域或特定群体进行的行政立法内容中，因为公众参与的意义不大，便可选派代表人，有精确性的进行全程参与。选择性参与指在涉及到社会难点、民众关注度较高、具备地方特色的政府立法活动，广泛通过行业协会、单位、社区街道等范围，利用官网、公众号、微博、信箱等方式，开展民意调查，获取基层信息，同时可以从建议者中推选公众代表，邀请专家学者召开专题研讨会，汇总合理可行的建议，从而吸收到政府立法工作中。
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“提高公众参与意识与能力”
公众参与意识应当以民主法治意识为基础，具备基础的民主法治意识，才能使公众从自身认识到自己在社会、国家中所享受的权利和义务，积极地参与到政府立法过程中去，发挥公众参与的实效性。为此，应当加大大部分人法治化意识的宣传，可以利用公众的生活范围、生活习惯开展适宜的宣传活动，对于积极参与、作出突出贡献的公众还可以设定相应的荣誉称号，增强公众的社会荣誉感，激发参与热情。同时，鼓励公众提升自身学习能力，加强民主法律知识学习，培养自身法律意识和参与意识，主动参与到政府立法活动中去，利用合理的方式实现个人的诉求。
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“充分发挥社会稳定风险评估作用”
目前，从中央到地方都在积极推进“稳评”的制度化、规范化和法治化建设。第三方评估机构在风险评估的过程中，成为决策者与人民群众之间的桥梁，将政府的立法目的传达给群众同时充分听取民意，与相关利益群体进行无隔阂的沟通，从更深层次化解矛盾、降低风险，努力使政府立法内容和民众诉求达成融合，起到“社会安全阀”的作用。在立法前进行社会稳定风险评估，通过建立一种正当的诉求表达机制，收集民众的相关意见，有利于完善草案的内容，更好地保障民众的合法权益 ，减少可能发生的矛盾和风险，有利于减少信访和行政诉讼等诉讼的发生，更能增强地方法规范的可接受性和实效性；在立法后进行社会稳定风险评估，通过对地方性法规的实施情况进行调查反思和评价，从而为下一步的立法活动打下基础，有利于对地方法规范进行修正、完善或废止。
作者简介
刘晨，山东思昂律师事务所运营总监兼稳评中心主任。自任职以来，带领所内社会稳定风险评估工作组为德州市政府职能部门、大型国企、民营企业等完成社会稳定风险评估工作百余件，为政府重大决策、重大改*、土地征收、重要工程项目审批提供社会稳定风险依据。
